作者：聯合國IGF多利益相關方咨詢委員會委員、中國IGF常務副主任、

中國互聯網絡信息中心副主任  張曉

摘要： 本文深入探討了聯合國互聯網治理論壇（IGF）的舉辦背景、使命職責、生態系統和全球影響。IGF起源于2003年聯合國信息社會世界峰會（WSIS），旨在促進互聯網治理的多利益相關方對話。自2006年首屆年會以來，IGF已發展成為一個關鍵的國際平臺，匯聚全球各方討論互聯網治理議題。IGF生態系統包括年會、國家級和區域級IGF倡議、休會期間活動和機制、以及咨詢機構等。中國作為WSIS和IGF的重要推動者，已啟動國家級IGF，積極參與國際互聯網治理討論。隨著全球數字契約的推進，IGF的作用日益凸顯，本文探討了其未來面臨調整和可能發展，強調了這一平臺在促進全球數字合作和政策制定中的重要性，建議中國應持續參與并爭取更大話語權。

關鍵詞：互聯網治理論壇（IGF）、信息社會世界峰會（WSIS）、多利益相關方對話、數字合作

按照計劃，第十九屆聯合國互聯網治理論壇（IGF）年會將于2024年12月15日至19日在沙特阿拉伯首都利雅得舉行。每年IGF年會期間，來自全球各地的互聯網治理利益相關方就共同關心的議題進行討論和交流，使該會議成為互聯網治理領域重要的國際會議之一。據IGF秘書處發布的總結報告，2023年在日本京都舉辦的IGF年會吸引了來自全球178個國家和地區的上萬人參加。近年來，在全球各方的共同努力下，IGF逐漸發展形成了形式和功能多樣的生態系統，在推動和促進互聯網治理相關交流探討、對話協商、建言獻策方面發揮了不可或缺的作用。

一、聯合國啟動IGF的背景及其使命

本世紀初，互聯網的普及和信息通信技術的快速發展，使數字鴻溝擴大等全球性問題日益突出，關于互聯網關鍵資源的治理問題也引發各界關注。在此背景下，聯合國于2003年和2005年兩階段分別在日內瓦和突尼斯舉辦了信息社會世界峰會（WSIS），致力于使互聯網更好的服務于人類發展。

（一）IGF是信息社會世界峰會的重要成果

IGF的起源可以追溯到2003年在日內瓦召開的聯合國WSIS。在WSIS第一階段會議期間，互聯網治理成為討論的熱點話題。各方意識到，理解這個概念對實現峰會的目標至關重要，而對于什么是互聯網治理以及不同利益相關方應承擔什么職責，各方難以達成一致共識。會后，時任聯合國秘書長科菲·安南（Kofi Atta Annan）組建了互聯網治理工作小組（WGIG），就這些問題進行研究并形成《互聯網治理工作小組的報告》（Report of the Working Group on Internet Governance），為2005年在突尼斯召開的WSIS第二階段會議做準備。這個報告的很多內容被采納并寫入WSIS第二階段會議的成果文件《信息社會突尼斯議程》（Tunis Agenda for Information Society），其中包括互聯網治理的定義、進程和多方職責等。

《信息社會突尼斯議程》第72條提出，“我們請聯合國秘書長在一個開放而包容的進程中，于2006年第二季度之前召集一次有關利益相關方進行政策對話的新論壇，此論壇稱為Internet Governance Forum（IGF）”。2006年2月和5月，聯合國在日內瓦舉行了兩輪面向所有利益相關方開放的公開會議，對IGF應當如何運作以及應當處理哪些問題等達成了共識。7月，聯合國秘書長正式宣布將舉辦IGF。同年10月30日至11月2日，第一屆IGF年會在希臘雅典舉行，來自各國政府、政府間組織、私營部門、科技界和民間組織等一千多名代表參加。

按照《信息社會突尼斯議程》的授權，IGF肩負12項關鍵職責，包括：（1）討論與互聯網治理關鍵要素相關的公共政策問題，促進互聯網的可持續性、穩健性、安全性、穩定性和發展；（2）促進處理不同跨領域國際互聯網公共政策的機構之間的交流，并討論不屬于任何現有機構范圍的問題；（3）與適當的政府間組織和其他機構就其職權范圍內的事項進行交流；（4）充分利用學術、科學和技術界的專業知識，促進信息和最佳實踐的交流；（5）向所有利益相關方提出建議，加快發展中國家和地區互聯網的可用性和可負擔性；（6）加強利益相關方對當前以及未來互聯網治理機制的參與，特別是發展中國家；（7）識別新出現的問題并引起有關機構和公眾的關注，酌情提出相關建議；（8）為發展中國家的互聯網治理能力建設做出貢獻，并充分利用當地的專業知識儲備資源；（9）持續促進和評估WSIS原則在互聯網治理進程中的體現；（10）討論與關鍵互聯網資源有關的問題；（11）幫助尋找解決因使用或濫用互聯網而引發問題的方法；（12）發布會議記錄。

（二）是否繼續舉辦IGF將迎來第三次抉擇

作為依據WSIS決議啟動的論壇，IGF并非一個常設機制或組織，其運行和舉辦需要得到聯合國官方的授權。最初，聯合國設定IGF任務期限為5年，即從2006年至2010年舉辦五屆。后來，考慮到IGF在促進各方之間搭建交流合作平臺的作用，以及在促進互聯網可持續性、穩定性和發展方面的重要性，2010年，聯合國大會將其任務期延長了5年。2015年，聯合國大會決議通過《關于WSIS成果文件執行情況全面審查的大會高級別會議成果文件》（Outcome document of the high-level meeting of the General Assembly on the overall review of the implementation of the outcomes of the World Summit on the Information Society），肯定了IGF作為多利益相關方討論互聯網治理議題平臺的作用，并決定將IGF的使命繼續延長10年。2025年將迎來WSIS二十周年審議，而IGF是否繼續舉辦，也將再度面臨選擇。

目前，IGF年會獲得亞洲、歐洲、非洲、美洲等互聯網社群的歡迎和支持。域名系統研究聯盟（DNS Research Federation）在2024年發布了《凈效應：基于證據的IGF影響探索》研究報告，其中對四十余位多年參與IGF相關活動的人士進行了調研，其中，超過80%的人表示支持繼續舉辦IGF。此外，互聯網治理社群也出現了關于機構化運行IGF的聲音，呼吁為IGF提供更加充足的人力團隊、更加穩定的資金等，以便利其更好地在全球發揮作用。

表 歷年IGF年會舉辦地和主題（數據來源：聯合國IGF官網）

二、IGF的生態系統和咨詢決策機制

為促進互聯網治理問題的討論更加聚焦并形成成果輸送至聯合國層面，IGF鼓勵，基于各個區域、國家和地區或特定領域設立不同層級的IGF。在每年IGF年會舉辦期間，逐漸發展了多樣化的工作機制，為凝聚多方力量持續性地開展工作。在2022年3月于紐約舉辦的IGF專家組會議（EGM）上，與會專家普遍認同，IGF已經從一次性的年會發展成為一套復雜多樣的生態系統。

（一）IGF生態系統的構成

IGF通過年會及休會期間的工作機制，與聯合國框架下的機構、其他國際組織和全球各方進行聯絡與交互，推動了IGF生態系統的運轉。總體看，IGF生態系統的核心機制和平臺，可以包含以下四個部分。

圖 IGF+生態系統示意圖（來源：Diplo， 2020年7月）

一是IGF年會。年會（Annual Meeting）一般在每年第四季度舉辦，由一個聯合國會員國政府負責，邀請全球各地的政府部門、國際組織、私營部門、技術社群、民間社會、學術界代表等參與。一般情況下，主辦國國家領導人和聯合國秘書長會出席年會，討論聚焦數字公共政策問題，如數字鴻溝、人工智能、網絡安全、數據和隱私保護等。年會活動形式豐富多樣，包括開幕式、主論壇、高級別領導人活動、立法機構專場活動、開放論壇、研討會、社交活動、發布會、頒獎儀式、快速演講、會間展覽等，滿足不同社群和目標的需求。

二是國家級、區域級、次區域級和青年IGF倡議（NRIs）。多個國家和地區成立了代表國家、區域以及青年群體的IGF，通過這種模式討論各自地區和社群的互聯網治理問題，參與聯合國IGF進程。NRIs一般由各地自發組建，雖與聯合國IGF并沒有直接的隸屬關系，但作為其框架下鼓勵開展的社群活動，可以得到IGF秘書處的咨詢和幫助，正式設立需獲得IGF秘書處認證并在官網公示。根據IGF官網公示信息，截至2024年5月，全球各地設立的NRIs已經近170個，其中，國家級IGF有105個，區域級IGF有24個，青年IGF有38個。

圖 全球NRIs分布圖（來源：IGF Brochures 2024）

三是IGF休會期間活動和機制（Intersessional Work）。在IGF年會閉會期間，經過多利益相關方咨詢委員會（MAG）或IGF秘書處的認可或同意，全球各方可以在IGF框架下啟動和開展包括動態聯盟（DC）、最佳實踐論壇（BPF）、政策網絡（PN）等在內的不同形式的工作，就特定議題進行持續研究或交流共享，并在年會上呈現工作成果。DC需要獲得IGF秘書處同意。目前，活躍的DC有24個，涉及信息無障礙、區塊鏈、兒童保護、數據和信任、數字健康、域名系統（DNS）、物聯網等；BPF主要在MAG的同意和監督下開展工作，由MAG決定每年的主題，例如2024年的主題為網絡安全和多年活動（Multi-year Activity）；PN致力于為理解特定議題提供更加深入的研究，而議題一般由IGF秘書處通過一系列公開咨商后挑選，例如目前正在開展工作的PN包括人工智能、有意義互聯網連接、互聯網碎片化。

四是IGF咨詢機構、秘書處和信托基金等。IGF生態系統的常態化運轉需要智力、人力以及財力的投入，主要涉及IGF領導小組（IGF Leadership Panel）、MAG、秘書處、信托基金（Trust Fund）等的支撐。IGF領導小組和MAG是IGF系統的咨詢機構，均由聯合國秘書長任命，各自分工就IGF的重要事項提供咨詢建議，并就相關工作做出決策。IGF秘書處位于日內瓦，由聯合國經濟和社會事務部提供支撐，為IGF、MAG等提供行政支持。秘書處運行和活動經費不在聯合國預算范圍內，主要由多利益相關方社群自愿捐助組成的信托基金提供。美國、歐盟、德國、日本、英國等政府，微軟、Meta、谷歌、亞馬遜、威瑞信、思科等跨國企業，以及互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）、國際互聯網協會（ISOC）、中華能源基金委員會等組織，都是信托基金的捐助方。此外，2014年成立的IGF支持協會（IGFSA）也在經費籌集方面發揮了重要作用。

（二）IGF的咨詢和決策機制

IGF領導小組和多利益相關方咨詢委員會（MAG）是IGF兩個最核心咨詢機構，并具有決策權，實際影響IGF的運行。因此，參與這兩個機構工作也成為一國在互聯網國際治理領域提升話語權和影響力的重要渠道。

MAG主要由來自政府、私營部門、媒體、民間團體和技術社群等領域的代表組成，經在全球范圍提名并通過聯合國秘書長任命，成員數發展至今多達40余人，并在人員構成上考慮地域、社群和性別的平衡。按照MAG工作章程，委員任期一年，在通常情況下可以自動連任至三年，每年換屆改選大約三分之一的委員,IGF也保留根據委員年度參與活躍度和貢獻度做出調整的權利。MAG最初組建目的在于協助召開IGF年會，對IGF年會的主題議題和議程設置、申報活動提案評選等都發揮關鍵影響，并對部分休會期間機制的發起和運行上能夠發揮決定和監督作用外。2023年10月，在日本京都召開的第18屆IGF年會上，新一屆MAG主席由巴哈馬經濟事務部副部長卡羅爾·羅奇（Carol Roach）女士擔任，來自中國互聯網絡信息中心的副主任張曉女士入選成員。

圖 2024年新一屆MAG成員合影（來源：中國IGF微信公眾號）

IGF領導小組組建于2022年8月，是由聯合國秘書長任命的戰略性高級別機構，致力于解決IGF的緊急問題、協調跟進后續行動，并與其他利益相關方和適當的政策和決策論壇交流IGF取得的成果等。領導小組由15位成員組成，來自政府部門、私營部門、民間組織、社群，以及MAG、聯合國秘書長技術事務特使和IGF主辦國代表，小組成員任期2年。目前，領導小組主席由“互聯網之父”溫頓·瑟夫（Vint Cerf）擔任，中國清華大學薛瀾教授入選成員。自成立以來，IGF領導小組積極參與IGF生態系統及全球數字進程活動，包括深度參與《全球數字契約》（Global Digital Compact）制定、發布《我們想要的互聯網》（The Internet We Want）愿景文件等。

（三）中國成立國家級IGF

中國于2020年正式啟動國家級IGF，是經聯合國IGF認可的NRIs之一。中國IGF的秘書處設在中國互聯網協會，中國IGF主任為中國互聯網協會副理事長黃澄清。在中國互聯網絡信息中心、中國信息通信研究院、阿里巴巴、華為、清華、北大、復旦、北郵、北師大、伏羲智庫等近40個國內各利益相關方的支持下開展工作，致力于促進中國社群之間以及與國際各方在互聯網治理相關方面的交流互動與合作，凝聚中國社群共識并產出方案、成果，宣介中國互聯網治理理念和經驗。自成立以來，中國IGF已經連續舉辦四屆中國互聯網治理論壇年會活動，凝聚了中國關心互聯網治理議題的多方機構和專家，積極開展國際交流，參與聯合國IGF年會、休會期間活動。2023年以來，中國IGF組織專家起草并向聯合國提交了《中國IGF關于全球數字契約的建言》，發起設立人工智能專家組等，并啟動成立“人工智能發展與治理對話合作網絡”，不斷拓展工作形式與內容，在國內外取得了良好的效果。2023年，“中國IGF”成功入選世界互聯網大會“攜手構建網絡空間命運共同體精品案例”。

三、IGF生態的全球影響和未來發展

IGF即將迎來它的第二十個年頭，見證了二十一世紀以來互聯網和數字技術在全球的創新發展。每年在不同國家和地區舉辦的IGF年會，已經成為全球互聯網治理的年度盛會。隨著數字化、網絡化、智能化進程的不斷加速，IGF需要也終將適應時代發展實現改革，在未來全球數字治理進程中發揮關鍵作用。

（一）IGF成為聯合國框架下聚焦互聯網治理討論的主要平臺

IGF通過多方參與、分布式、開放、透明和包容的方式，推動促成各方就如何最大限度地利用互聯網發展機遇、應對風險和挑戰等達成共識，成為聯合國框架下討論互聯網治理乃至數字治理議題的主要平臺。域名系統研究聯盟發布的報告統計顯示，自2019年以來，超過160個國家和地區參加了聯合國IGF，這個數字在2023年超過了170個。報告還認為，IGF的作用主要體現在四個方面：一是對全球互聯網政策制定產生持續性的直接和間接影響；二是成為政策制定者、企業家、工程師、學者等進行交互的連接樞紐；三是成為生態系統的中心平臺；四是為個人和社群發聲提供了多級化的影響力平臺，讓更多聲音被聽到。雖然IGF本身并不具有做出決議或制定公約的權力，但是它切實地影響那些做決策的人群。

近年來，IGF年會引起多個國家的領導人重視，并成為宣介和推動互聯網國際治理理念主張的重要場合。2018年，法國總統馬克龍在出席第十三屆IGF年會期間發起《網絡空間信任和安全巴黎倡議》（Paris Call for Trust and Security in Cyberspace），提出了一系列增進網絡空間信任、安全和穩定的主張。2019年，德國總理默克爾在出席第十四屆IGF年會期間強調“數字主權”的重要性。2023年，日本首相岸田文雄在出席第十八屆IGF年會致辭中力推日本等七國集團的可信數據自由流動、廣島人工智能進程等理念主張。

（二）聯合國致力于推動IGF改革和升級以便更好發揮作用

由于IGF本身并不具備推動形成具有約束力國際條約的使命職責，因而也受到一些質疑，即對其能夠發揮的實際作用表示擔憂。同時，IGF在本身的全球代表性和多樣性不足、對討論結果的總結性欠缺、會議活動形式創新不夠、對政策的影響力較弱等方面，也都存在進一步優化和改善的空間。因此，聯合國近年來一直希望推動IGF進行升級和改革。

2019年，聯合國數字合作高級別小組（High-level Panel on Digital Cooperation）在發布的《數字相互依存的時代》（The Age of Digital Interdependence）報告提出，要進一步強化和改進IGF。對此，聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）在《我們的共同議程》（Our Common Agenda）報告中進行了回應，并在2020年發布的《數字合作路線圖》（Road Map for Digital Cooperation）中呼吁IGF要“適應、創新和改革”。在2022年3月底召開的IGF專家組會議，旨在進一步研究落實聯合國秘書長《數字合作路線圖》和《我們的共同議程》兩份文件的有關要求：一是考慮IGF如何為推進數字合作和實施與其相關的倡議做出貢獻，二是考慮如何加強和提升IGF作為全球多利益相關方討論互聯網政策問題進程的平臺。并于2022年設立IGF領導小組（Leadership Panel），試圖加強與高級別機構和領導人的戰略性溝通。2019年聯合各國議會聯盟（Inter-Parliamentary Union）等在年會期間舉辦專門的立法機構專場活動（Parliamentary Track）和2023年IGF人工智能政策網絡發布研究報告并向秘書長人工智能高級別咨詢機構（UN Secretary General’s High-level Advisory Body on Artificial Intelligence）提交建議等，都試圖進一步努力提升在政策制定和實施方面的影響力。

（三）《全球數字契約》認可并強調IGF角色和其未來作用

目前，聯合國正在推進《全球數字契約》（GDC）的制定，力爭在2024年9月舉辦的“未來峰會”上達成一致并通過。IGF生態系統在《全球數字契約》的制定過程中起到了不容忽視的作用。自2023年以來，關于IGF在《全球數字契約》未來實施和審查中能夠和應當發揮的作用，成為全球互聯網治理社群討論的焦點。2023年10月，IGF領導小組聯合MAG致信《全球數字契約》共同協調人及聯合國秘書長，表示IGF有能力并且已經準備好承擔對《全球數字契約》的定期審查和后續跟進工作。從前期非正式咨詢磋商和當下對外公開發布的《全球數字契約》歷次修訂稿內容來看，IGF的積極作用得到多數聯合國會員國認可，并且希望其在契約的未來實施和審查中貢獻力量。

在9月6日公布的全球數字契約（GDC）第六版中提到：28條中提到我們承認IGF作為討論互聯網治理問題的主要多方利益相關方平臺的重要性。29 (b) 提到支持IGF，包括繼續努力增加來自發展中國家政府及其他多利益相關方的多樣化參與，并為此提供自愿資金（可持續發展目標9和10）；68條提到 我們將以WSIS產生的進程和論壇為基礎，特別是IGF及其國家和地區行動，以及WSIS論壇，以推動本契約的實施。同時提到，我們期待著2025年的WSIS+20審查，并請其確定這些進程和論壇如何支持所有利益相關方為《全球數字契約》的實施做出貢獻。

（四）中國應持續參與并在聯合國 IGF生態中發揮積極作用

中國是聯合國框架下相關數字進程——包括WSIS和IGF的重要推動者，在早期IGF的建立與發展中發揮了關鍵性的作用。近年來，歐盟、巴西、印度、美國、加勒比海等國家或地區的政府及民間社群代表逐漸成為IGF生態系統活動中最活躍的力量，積極參與年會及休會期間機制活動，宣介并推行符合其本國本地本方利益的互聯網治理主張和理念。我國致力于推動構建網絡空間命運共同體，一貫支持推動以聯合國為主渠道、以聯合國憲章為基本原則制定數字和網絡空間國際規則，有必要持續參與并發揮作用。首先，IGF已經擁有一套較為完整的生態架構，具備觸達全球各國和各地區的能力，包括中國IGF，也是這個架構中不可或缺的一部分。其次，從議題角度看，討論議題順應數字技術和政策發展趨勢并不斷調整，緊跟新興和焦點問題。由于多數新興數字技術基于互聯網誕生并部署應用，其治理問題也具有一脈相承的互聯網屬性，由此，“互聯網治理”的內涵和IGF的任務授權能夠涵蓋目前所涉及的諸多數字治理議題。特別是，近幾年IGF加強了人工智能治理、數據治理與安全、互聯網碎片化等問題的討論，體現了該平臺與時俱進的延展性、專業性和包容性。這是其他任務授權相對專一、非互聯網屬性的國際平臺或機制難以實現的。

綜上，聯合國互聯網治理論壇是我國互聯網相關政府機構、行業組織、技術社群、研究機構和高校、企業等利益相關主體參與聯合國數字進程的可行渠道和重要平臺，通過與國際平臺和通行機制接軌，能夠有效增進國際交流，闡明中國觀點和主張，展現中國開放態度與合作意愿，促進互信與理解，尤其是贏得國際各方對我國立場與實踐的理解與支持。建議在充分利用現有資源的基礎上，進一步加強在WSIS、IGF參與上的支持和投入，支持更多政府機構、企事業、科研院所等通過IGF平臺走出去發聲、交流，持續參與聯合國數字進程。同時，在發揮好現有國際任職作用的同時，積極推選更多優秀人才進入該生態體系兼任職務，爭取更大的話語權和國際影響力，攜手各方推動網絡空間命運共同體建設。

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